公务员依法行政：政府的作用是“掌舵”而不是“划桨”

　　顺德市经济发达，改革开放以来一直位于全国“百强县”之前列。作为广东省综合改革的先行点，顺德在产权制度改革、政府职能转变和行政体制改革方面在国内处于领先地位。

一、改制的背景

　　顺德一直是以其集体经济发达著称。据1993年的统计，顺德工业企业注册资本中，公有经济占74％，外资占24.7％，民间资本仅占1.24%。在北旺镇，镇办企业占了80%，公有企业占90％，公有经济占绝对优势。顺德人推崇的是“以集体经济为主，乡镇企业为主，骨干企业为主”，当然“三个为主”也取得了相当大的成功，创造出了一系列国内名牌产品，如美的空调、容声冰箱、万家乐热水器等。与此同时也出现了政企不分的现象，企业变成了政府的附属物，政府主导经济运作方式。企业上新项目要由政府作担保向银行贷款。企业经营者不承担直接的经济责任。盲目投资，广铺摊子，重视经济的外延扩大，忽视经济的内涵式发展。企业领导制度不健全，企业领导权力过大，“厂长经理负责制”成了“厂长经理所有制”。结果是厂外有厂，账外有账，集体资产流失严重，一些企业的厂长、经理把利益转移到协作厂，通过交易，将一部分截留给私人，个人的腰包一天天膨胀起来。于是，出现“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象。市长冯润胜说：“当年靠政府担保，高投入、高负债起家，九成以上的企业是政府全资，现在有限的公有资本再难以支撑如此庞大的公有经济；政府有限的利益再难以承担无限的风险，难以适应市场经济体制，无法良性循环，再不变一变，改革开放的成果就没有了！”乡镇企业的规模越来越大，逐渐成为“二国营”，弄虚作假现象严重。一家长期戴着“先进企业”桂冠的工厂，每年上报盈利6000多万元，实际上却负债5000万元。公款消费恶性膨胀，有的企业领导用公款购买小汽车，请家送礼，任意挥霍。这些现象造成国有资产流失，企业经济效益低下，到1993年全市197家市属企业中，资产负债率高达80％。

　　顺德市领导层看到，“政企不分是一切问题的总根源”。一位老镇委书记说：“从眼下来看，传统公有制模式，比那些以个体经济为主的市镇有更多的优越性，有更强的实力；但随着改革的深入，深层次的矛盾和问题必将日益显现，前景不容乐观。”顺德人开始认识到，在市场经济条件下，要使经济高质量、高效益地运转，必须实行政企分开，从政府包办转为由企业自主经营；从靠投资拉动转为以效益牵动，让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础，即转换企业经营机制，转变政府职能。于是，以产权制度改革为突破口、以转变政府职能为关键的改革在顺德拉开了序幕。

二、理顺产权 企业转制

　　顺德人认识到，尽管集体经济力量雄厚，但要有经济发展的后劲，必须对传统产权结构进行改造，触动“产权”这个尚未有人敢碰的“禁地”，建立适应市场经济的经营、分配机制。1993年9月，市委、市政府下发了《关于转换企业机制，发展混合型经济试行办法》（下称“28条”或“35条”），明确提出要通过企业产权制度改革，“促进以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合型经济的迅速发展，建立适应市场机制的公有资产管理运营体制”。这个办法最初为28条，到1995年完善补充到35条，是顺德企业与政府改革的纲领性文件。

　　根据“28条”，改制的第一步是对全市公有制企业进行全面清产核资，委托中介机构进行资产评估，然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权；各级政府的投资及其他行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产，为地方政府产权；企业奖励金和福利金，可作为职工产权。产权理清以后，按照现代企业制度的要求，通过对国有和乡镇集体所有企业实行多种形式的改造，实现政企分开。一是对关系全市国计民生、带有专营性质、基础设施、高新技术的骨干企业进行公司制改造，改组为政府全资或控股的股份有限公司，或者有限责任公司；二是通过出让部分股权或扩股的办法，吸引外商注资，从而组建中外合资合作有限公司，调整产权结构；三是把企业全部资产作价转让给原企业全体或大部分员工，组建新的股份合作制企业；四是把企业的设备和流动资产转让给员工，把土地使用权和厂房租赁给员工，实行租赁经营；五是对微利、亏损的小企业公开拍卖，转为合伙制或私营企业。经过3年扎实稳妥的推进，到1995年底，顺德市、镇两级1001户企业全部转制完毕，由政府独资、控股、参股企业163家，企业职工持股企业566家，企业经营者持股和拍卖、兼并企业272家，租赁经营331家，停产21家，市、镇两级企业中，公有资产的比重由90％下降为62.4％，市、镇两级的国有资产重点转向基础产业和高新技术产业，质量和创利能力大大提高。

　　这样，顺德“抓住一批，放开一批，发展一批”，将基础产业和高新技术产业改组为政府全资或控股企业，交由公有资产管理委员会下辖的投资公司经营；大多数企业则通过合作、转让、租赁、承包、拍卖等形式放开经营。如大良镇的德胜电机厂，前身是国有老厂，转制时资产评估为6000多万元。全厂900多职工集资买下该厂，成为工厂股东，投资150万元的最大股东做了董事长。该厂转制后，工厂员工既是工厂职工又是工厂股东，实现了“劳动者的劳动联合和资本联合”，原来“人人有一份，人人都没有”的产权虚置的状况改变了，他们信奉“搞得好起楼，搞不好跳楼”的哲学，企业职工的主人翁意识普遍增强。成了企业的股东后，职工们说，“我们是企业的真正主人”，因此，比以往更加关心工厂，生产积极性大大提高了。同时，企业的内部约束机制也逐渐形成：企业盲目贷款、盲目上新项目的现象少了；公款消费膨胀得到遏制，企业领导大手大脚、铺张浪费的不良风气有所扭转。总之，良性循环已经开始出现。1993年，顺德市固定资产投入达58亿元，1994年下降到41亿元，降幅达29.4％；1995年再降到31亿元，降幅达29％。3年间，固定资产投资规模逐年大幅度下降，说明盲目投资风得到了有效控制。

　　三、政府管什么

　　在传统的产权制度条件下，政府的行为事实上是企业行为；政府官员是在“经商”而不是行政，终日劳心费神的工作大多是企业的产、供、销问题；政府是整个公有经济的大管家，政府是个大企业。而在企业产权不明、企业还是政府附属物时，所谓的转变政府职能事实上只能是一句空话。如果在条件尚未完全成熟时硬是将职能转移出去，“做夹生饭”，那也无疑会造成混乱的后果。道理很简单，就是在转移出去的职能尚未有新的载体时，必然造成管理的真空地段，导致市场的无序状态。现在顺德通过产权改革，可以说是很好地解决了这个问题。政府在一定程度上解放了出来，真正干起了政府的事，政府行为不再完全是去管“不该管、管不了、管不好”的事。从顺德的经验看，在产权制度改革后，在市场经济条件下，要充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。但正如政府不是万能的那样，市场同样不是万能的。按照与市场分工的原则，顺德市政府主要承担下列职能：

　　一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生产或无法生产的由政府提供的产品或劳务，包括城市环境、气象预报、邮政通讯、基础教育和公共卫生，以及理应由政府负责的其他事务，如社会治安、审计稽查、环境保护等。顺德在产权制度改革、政企分开以后，政府官员再不用为企业上哪个项目操心，也不用为产品找市场、搞推销忧愁，而是在交通、通信、能源等基础设施建设方面，超前加以发展，改善投资环境。市政府组织引入外资共同经营“四路八桥”，其中投资30多亿元建成准高速公路102公里。1994年，顺德市公路总里程达1027公里，密度为每百平方公里128.43公里，成为全国公路密度最高的县市。全市的电话装机容量达25万门，电话用户12万户，移动电话逾2万户。自发电厂能力也达64.5万千瓦，电力自给有余。自来水普及率达98％。政府还根据社会和群众需要，举办了大批公益事业。仅1994年就兴建公园8个，公厕44座，垃圾中转站27个，兴建改建中小学55所，新增派出所13个。

　　二是管理国有资产，确保国有资产的保值增值。按照现代企业制度的要求对公有制企业实现多种形式的改组以后，政府的一大经济职能是设立专门的机构、专门的制度来管理国有资产。当然，这种管理既不同于传统上政企不分条件下对企业的直接、微观管理，也不同于政府的宏观经济管理行为，而是严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的国有资产管理行为相对独立。这里，政府要管的仅仅局限于政府全资、控股或参股的企业。顺德市按照“抓住一批，放活一批，发展一批”、“抓住大的，放活小的”的原则，对大量一般性行业，则让经营者责权共享，风险与利益共担，自主经营。到1995年底，由市镇两级政府独资、控股、参股企业163家，公有股所占比例为62.4％。

　　三是建立社会保障机制，保障全社会的人道发展。在发展经济的同时，一方面要让全社会享受到经济发展的成果，另一方面市场竞争追求的是高效率，企业要根据资本的要求实现效益的最大化，而不是像传统上那样，承担过多的社会责任。这是符合市场经济的基本规律和资本运作的本质要求的，是无可厚非的，尤其是在我国生产力水平落后的情况下，很大程度上要优先照顾效率的提高。而这样发展的结果，企业必然会把冗员推向社会，也会引发社会问题，甚至危及社会稳定。因而，政府必须大力发展社会保障事业。顺德市的社会保障制度与产权制度的改革同步进行，这就保证了改革得以稳定、顺利进行。在顺德企业转制的纲领性文件“35条”中，有10条20多款专门详述如何建立和完善社会保障体系。首先是剥离改制企业的离退休人员。企业必须为已离退休的人员投养老和住院保险。离退休人员由企业保障真正过渡到了社会保险。对在职职工，全市强制推行养老保险和住院医疗保险。到1997年中，全市100来万人口中有80万参加医疗保险；35万人参加工伤保险；30万人参加养老保险。与此同时，政府还启动一系列“民心工程”，保证了转制期间政情民情的稳定。这样就保证了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”。

　　案例分析提示

　　地方政府的职能究竟如何界定，各地情况不同，我们不能一概而论。但从顺德市政府的职能配置，我们可以从中得到什么启示？他们有没有做不该做的事？还有什么该做的事没做？